Como as cidades se vendem ao rentismo

Título original: Vendendo o futuro da cidade: a securitização da dívida pública e o novo papel dos municípios como produtoras de ativos

Tomo emprestado, como provocação, o título do artigo da geógrafa estadunidense Rachel Weber, “Selling City Futures” (“Vendendo o futuro das cidades”, em português). Ao analisar a experiência de Chicago com o Financiamento por Incremento de Impostos, o TIF na sigla em inglês, mecanismo pelo qual a prefeitura antecipa a valorização futura de uma área para financiar obras no presente, Weber mostrou como o município passou a agrupar e negociar direitos sobre receitas futuras de impostos, transformando expectativas de arrecadação em títulos financeiros. O ponto central de sua análise foi demonstrar como o planejamento urbano, sob a ditadura da austeridade fiscal, que levou o setor público a incorporar a lógica e os instrumentos do mundo financeiro, deixou de pensar a organização da cidade a partir do seu valor de uso, como a moradia, a mobilidade e os equipamentos coletivos, distribuídos segundo necessidades sociais, e passou a tratá-la pelo seu valor de troca, medido em risco, retorno e valorização financeira dos ativos que a cidade pode gerar. O Estado, longe da imagem liberal de contraponto ao mercado, tornou-se o próprio agente central desse processo.

No Brasil, uma lógica semelhante ganhou contornos próprios em julho de 2024, com a sanção da Lei Complementar nº 208/2024¹. A norma autorizou a União, estados e municípios a venderem o direito sobre recebíveis de créditos tributários e não tributários, a “chamada dívida ativa”. Trata-se do estoque de recebíveis previstos, principalmente impostos como IPTU e ISS que contribuintes devem ao município, mas ainda não pagaram. Ou seja, o ente público vende em forma de título aquilo que tem a receber, não aquilo que deve, antecipando para investidores privados receitas que só seriam arrecadadas no futuro em troca de dinheiro imediato. Diante desse novo arcabouço, os municípios não perderam tempo. Em Santo André, no ABC paulista, a Câmara aprovou em duas votações, a última em 25 de junho de 2024 por 15 votos a 4, a securitização da dívida ativa da cidade (estimada, segundo o balanço de 2023 do município, em R$ 2,3 bilhões)². A prefeitura, comandada por Paulo Serra (PSDB), espera arrecadar cerca de R$ 237 milhões com a operação, um deságio de quase 90% sobre o valor total da dívida³. Em Campinas, a prefeitura de Dário Saadi (Republicanos) estuda transformar uma dívida em execução judicial de R$ 13 bilhões (mais que o orçamento de 2025 do município, de R$ 10,8 bilhões) em títulos negociáveis⁴.

Do ponto de vista técnico, a operação consiste no processo no qual o governo vende o direito de receber dívidas futuras em troca de liquidez imediata, sempre com o chamado deságio (o desconto sobre o valor original que o poder público teria direito a receber, cobrado em troca do adiantamento). Do ponto de vista político, é mais complicado, porque quem vende hoje não é necessariamente quem vai pagar a conta amanhã.

Todavia, é importante notar que esse processo não é exatamente uma novidade. Essa engrenagem já rodava via “manobras” financeiras há mais de uma década antes de a lei existir. O primeiro município a testá-la, Belo Horizonte, oferece-nos alguns números para que possamos observar a magnitude dos volumes em jogo e seus possíveis efeitos.

Em 2010, a prefeitura de Márcio Lacerda (PSB) criou a PBH Ativos S/A, empresa que passou a securitizar a dívida ativa municipal por meio da emissão de debêntures (títulos de dívida vendidos a investidores privados, com garantia do patrimônio público). À época, a operação não tinha respaldo explícito na legislação federal; a securitização de dívida ativa por municípios era vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, entendida como forma disfarçada de operação de crédito. Um estudo do pesquisador Thiago Canettieri, publicado nos Cadernos Metrópole em 2021, detalha o processo. A primeira emissão de debêntures da PBH Ativos captou cerca de R$ 200 milhões ao custo de securitizar R$ 880 milhões da dívida ativa da cidade (um deságio de quase 80% do valor de face), remunerando os investidores a taxas de IPCA + 11% ao ano. Segundo o mesmo estudo, a dívida consolidada líquida do município, isto é, o total que a prefeitura deve descontado o que tem em caixa, cresceu de forma constante no período, acima do crescimento da própria receita corrente.

Em Ribeirão Preto, a securitização foi estruturada por meio do FECIDAT, fundo criado pela lei municipal 2.720/15, que autorizava a venda tanto da dívida da prefeitura quanto da autarquia municipal de água e esgoto, o Daerp. O Ministério Público de Contas de São Paulo pediu a anulação da operação, sob o argumento de que a lei violava o princípio constitucional da não vinculação da receita de impostos⁵. No caso específico do Daerp, o Tribunal de Contas do Estado chegou a suspender duas vezes, em dezembro de 2015 e em janeiro de 2016, o edital de licitação da securitização, atendendo à representação de vereadores de oposição. A operação previa vender ao mercado uma dívida de R$ 430 milhões por cerca de R$ 40 milhões, deságio de mais de 90%⁶.

A pressão em torno da PBH Ativos também chegou ao Legislativo. A Câmara Municipal de Belo Horizonte abriu, em 2017, uma Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar a empresa que, segundo o Portal da Câmara Municipal, encerrou os trabalhos após 38 reuniões e 11 oitivas sem votar um parecer final condenando a companhia. A PBH Ativos segue em atividade; de acordo com o balanço apresentado à própria Câmara em agosto de 2025, a empresa fechou 2024 com lucro líquido de R$ 32,6 milhões, menor que o de 2023, mas ainda positivo⁷.

O caso de Belo Horizonte não é o modelo que a LC 208/2024 agora autoriza, mas é o precedente que ela veio resolver. A operação da PBH Ativos, assim como as de Ribeirão Preto e de outras cidades, ocorreu numa zona juridicamente não regulamentada. Segundo o mesmo estudo de Canettieri, entre 2009 e 2017 ao menos dez estados e dezesseis municípios brasileiros criaram empresas ou fundos para operar algum tipo de securitização de dívida ativa, todos navegando a mesma incerteza jurídica que travou BH e Ribeirão Preto. A Lei Complementar nº 208/2024 fecha essa brecha; define que a cessão de créditos da dívida ativa não é operação de crédito, mas venda definitiva de patrimônio público, blindando juridicamente uma prática que já rodava havia quinze anos sob contestação.

Esse caso é mais um exemplo de como, no Brasil, o arcabouço jurídico-normativo nem sempre nasce para inaugurar uma prática. Com frequência, chega depois, para legalizar o que já rodava à margem da lei. É o que aconteceu aqui. O mesmo José Serra (PSDB) que, como governador de São Paulo, criou em 2009 a primeira empresa estadual de securitização de dívida ativa do país, a Companhia Paulista de Securitização (CPSEC), foi o autor, no Senado, do projeto que, oito anos depois, se tornaria a Lei Complementar nº 208/2024. Segundo a tramitação registrada pela Câmara dos Deputados, o projeto (PLS 204/2016)⁸ foi enviado à Câmara em 2017, tramitou por sete anos e foi aprovado em votação final em 4 de junho de 2024, com relatoria do deputado Alex Manente (Cidadania-SP)⁹. É a norma que oficializa nacionalmente o mecanismo que o próprio Serra ajudou a inaugurar informalmente.

A infraestrutura já havia se tornado ativo financeiro por meio de debêntures incentivadas, títulos de dívida emitidos por empresas para financiar obras como rodovias, saneamento, energia e mobilidade urbana, com isenção fiscal ao investidor, e de instrumentos como os Certificados de Potencial Adicional de Construção (Cepacs), que permitem à prefeitura vender, antecipadamente, o direito de construir acima do limite normalmente permitido em determinadas áreas da cidade. Imóveis comerciais já passaram a compor carteiras de fundos de investimento imobiliário de forma progressiva desde a primeira década dos anos 2000. A própria habitação foi incorporada a essa lógica desde 1997, quando a Lei 9.514, que instituiu o Sistema de Financiamento Imobiliário, criou também a alienação fiduciária de imóveis. Esse mecanismo passou a permitir ao credor retomar o imóvel financiado caso o mutuário deixasse de pagar. Foi isso que tornou a dívida habitacional segura o bastante para virar Certificado de Recebíveis Imobiliários, título vendido a investidores no mercado financeiro. O resultado foi que a posse da moradia, direito garantido pelo artigo 6º da Constituição, passou a depender de um procedimento de retomada mais rápido do que o de qualquer outra forma de propriedade. A casa virou ativo financeiro antes de ser tratada como moradia. O que a LC 208/2024 acrescenta a esse repertório é a própria dívida pública municipal (o crédito que o Estado tem contra o contribuinte inadimplente) como novo ativo a ser vendido.

Como demonstra Weber, esse processo não subordina passivamente os governos locais às finanças; ele os transforma em agentes ativos na construção institucional dos mercados. Por meio de leis municipais, decretos e da criação de empresas como a PBH Ativos ou as Sociedades de Propósito Específico (SPEs) usadas em outras cidades (estruturas jurídicas separadas da administração direta, criadas para isolar uma operação financeira específica), o Estado participa diretamente da conversão de receitas futuras em instrumentos financeiramente críveis para o investidor. Nessa direção, a pesquisa de Caroline Lacerda, orientada por Jeroen Klink, no Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território da Universidade Federal do ABC, investiga a construção social dos ativos públicos no Brasil, examinando os mecanismos jurídicos e institucionais que estruturam a atuação das securitizadoras públicas sob a Lei Complementar 208/2024. O trabalho argumenta como esse processo desloca o planejamento urbano de critérios redistributivos para lógicas de risco, retorno e liquidez.

Ao antecipar receitas para gastar no presente, a securitização compromete a arrecadação futura, reduz a previsibilidade orçamentária e desloca parte da gestão financeira para fora do controle direto da administração pública, para dentro de empresas como a PBH Ativos, que respondem a lógicas de rentabilidade, não de política pública. É esse deslocamento que faz emergir o debate sobre o direito à cidade para além do seu caráter tecnocrata, conceito cunhado pelo filósofo francês Henri Lefebvre em 1968, no rastro dos movimentos daquele ano, num livro concebido como homenagem ao centenário de O Capital, de Marx. Para Lefebvre, o direito à cidade não se resume ao acesso a bens e serviços, moradia, saneamento, transporte, mas é o direito coletivo de coordenar a produção do espaço, em última instância, uma utopia orientadora de luta social. É exatamente essa capacidade coletiva de coordenar a produção do espaço que a securitização dos recebíveis municipais ajuda a deslocar cada vez mais para atores econômicos privados… 

Inspirado no filósofo francês, o geógrafo David Harvey também concebe esse direito como um dos mais valiosos e mais esquecidos que existem, olhando de forma mais precisa para o direito de transformar a cidade e, ao transformá-la, transformar também a nós mesmos, não apenas o direito de possuir ou acessar um pedaço dela. Seu conceito de acumulação por despossessão explica como esse direito coletivo é capturado por bancos, fundos de investimento e demais credores privados, o capital, ao esbarrar em limites para se expandir só pela produção de mercadorias novas, passa a se apoderar de ativos e fluxos de valor que já existiam sob outra forma, patrimônio público, poupança coletiva, recursos naturais, transferindo-os a atores financeiros privados. Em seu livro mais recente, The Story of Capital (2026), Harvey chama a atenção para esses atores em The Return of the Rentier (O Retorno dos Rentistas, em português), o autor retoma o conceito marxista de capital fictício para demonstrar como qualquer fluxo de receita futura, seja aluguel, hipoteca, dívida pública ou dívida de cartão de crédito, pode ser convertido em capital negociável no mercado financeiro, independente de gerar produção nova. É sob essa mesma lógica que se opera a securitização da dívida ativa, um crédito fiscal que o município já tinha a receber muda de mãos, com deságio, e se transforma em capital fictício circulando no mercado.

A securitização da dívida ativa é um caso quase didático desse mecanismo, não cria riqueza nova, apenas converte um crédito que já pertencia ao município, o imposto que o contribuinte devia, mas ainda não pagou, em ativo financeiro negociável, entregue ao mercado com deságio. A despossessão, aqui, tem valor exato, é a diferença entre os R$ 880 milhões de dívida ativa securitizada pela PBH Ativos e os R$ 200 milhões efetivamente arrecadados pelo município, quase 80% do valor de face transferido ao investidor como custo de acesso à liquidez imediata. A financeirização da dívida inverte essa hierarquia, transforma o orçamento da cidade em patrimônio a ser apropriado por quem detém o crédito, não por quem nela vive. Quando parte do futuro orçamentário de uma cidade já está comprometida com o pagamento a investidores, a margem de manobra das gestões seguintes encolhe antes mesmo de elas assumirem o cargo.

O precedente de Belo Horizonte sugere que a promessa fiscal não se cumpre. A dívida consolidada líquida do município cresceu durante os anos de operação da PBH Ativos, não diminuiu, segundo o estudo de Canettieri. Diante disso, podemos ler esse processo como um ciclo que se retroalimenta ao longo dos mandatos seguintes. A receita que seria arrecadada aos poucos, ano após ano, é entregue de uma vez ao mercado, com deságio, o que significa renunciar parte daquilo que o município teria direito a receber em troca de caixa imediato. Esse caixa é gasto no presente, mas a conta que ele substituía não desaparece, migra para as mãos de um investidor privado que cobra juros sobre o adiantamento. Quanto mais se securitiza hoje, menos margem sobra no orçamento de amanhã, porque parte da receita futura já nasce comprometida com o pagamento desses investidores antes mesmo de chegar aos cofres públicos. A próxima gestão herda, assim, um orçamento mais apertado que o anterior, e securitizar de novo vira a saída mais rápida para fechar as contas, mesmo agravando o problema que deveria resolver.

Nesse sentido, o mecanismo cumpre uma função parecida com a que a economista italiana Clara Mattei atribui à austeridade fiscal em “A ordem do capital”, a de disciplinar o gasto público em nome dos credores, não necessariamente porque isso resolva a crise, mas porque resolve o problema político de quem vai pagar a conta, e quando. O risco, além disso, deixa de ser apenas municipal se a adoção se espalhar na escala que o Senado projetava em 2019, quando reportagem do Senado Notícias estimou que a securitização poderia representar uma entrada de cerca de R$ 107 bilhões a curto prazo nos cofres públicos do país. O resultado é um mercado nacional de dívida pública securitizada, com centenas de operações municipais competindo por apetite de investidor, no qual cidades menores e com pior rating tendem a pagar o pior preço, o deságio mais alto, pela mesma liquidez. Nessa escala, podemos ler o mesmo ciclo se repetindo país afora; orçamentos municipais cada vez mais comprometidos com pagamento a investidores antes mesmo de chegarem à mesa de decisão. Se o orçamento próprio já não sustenta investimento direto, sobra à prefeitura recorrer a parceria público-privada ou concessão para tocar a obra que antes caberia ao poder público sozinho.

A Lei Complementar nº 208/2024 estabelece alguns parâmetros, como a destinação de parte dos recursos à previdência e a investimentos, mas não resolve o dilema de fundo. Belo Horizonte já mostrou o que acontece quando esse mecanismo entra em operação, produzindo dívida crescente e remuneração elevada aos investidores. A pergunta que fica para Campinas, Santo André e as próximas cidades que seguirem esse caminho é se o planejamento municipal vai continuar sendo espaço de decisão da esfera pública, ou se vai se converter, definitivamente, em uma plataforma de valorização financeira. Vender o futuro do município e da cidade, nesse sentido, não é só vender um fluxo de caixa, é hipotecar a capacidade de investir e de planejar, abrindo mão da própria capacidade decisória, e deixar cada vez menos espaço para que o poder público, e não o mercado, decida o que construir e para quem construir, quanto investir e onde investir, o que regular e a quem regular, e a forma como tais processos sejam desenhados de forma a atender os interesses comuns ao invés de atores privados.

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Referências

Weber, Rachel. “Selling City Futures: The Financialization of Urban Redevelopment Policy”. Economic Geography, v. 86, n. 3, pp. 251-274, 2010.

Lei Complementar nº 208, de 2 de julho de 2024. Diário Oficial da União. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/leicom/2024/leicomplementar-208-2-julho-2024-795882-publicacaooriginal-172270-pl.html

Câmara dos Deputados. “Câmara aprova regras para securitização da dívida ativa da União, de estados e municípios”. Portal da Câmara dos Deputados, 4 jun. 2024. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1068715-CAMARA-APROVA-REGRAS-PARA-SECURITIZACAO-DA-DIVIDA-ATIVA-DA-UNIAO,-DE-ESTADOS-E-MUNICIPIOS

Câmara dos Deputados. Ficha de tramitação do PL 2166464 (origem do PLS 204/2016, de autoria de José Serra). Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=2166464

Diário do Grande ABC. “Santo André é primeira cidade da região a securitizar a dívida”. 19 jun. 2024. Disponível em: https://www.dgabc.com.br/Noticia/4145553/santo-andre-e-primeira-cidade-da-regiao-a-securitizar-a-divida

ABC Repórter. “Câmara de Santo André aprova securitização de dívidas”. 28 jun. 2024. Disponível em: https://abcreporter.com.br/2024/06/28/camara-de-santo-andre-aprova-securitizacao-de-dividas/

Correio Popular (RAC). “Prefeitura de Campinas inicia processo para ‘venda’ da dívida ativa”. 7 fev. 2025. Disponível em: https://correio.rac.com.br/campinasermc/prefeitura-de-campinas-inicia-processo-para-venda-da-divida-ativa-1.1621765

Folha de Valinhos. “Recuperação da Dívida Ativa é tema de reunião entre prefeituras da RMC”. Disponível em: https://www.folhadevalinhos.com.br/destaque/recuperacao-da-divida-ativa-e-tema-de-reuniao-entre-prefeituras-da-rmc/

Canettieri, Thiago. “Securitização da política pública em Belo Horizonte e redes de financeirização”. Cadernos Metrópole, São Paulo, v. 23, n. 50, pp. 17-39, jan/abr 2021.

Migalhas. “Securitização da dívida ativa como instrumento para o incremento”. Coluna Tribunais de Contas em Foco. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/coluna/tribunais-de-contas-em-foco/453546/securitizacao-da-divida-ativa-como-instrumento-para-o-incremento

Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo (MPC-SP). “MPC pleiteia a anulação da securitização da Dívida Ativa de Ribeirão Preto”. Disponível em: https://www.mpc.sp.gov.br/mpc-pleiteia-anulacao-da-securitizacao-da-divida-ativa-de-ribeirao-preto

Portal CMBH (Câmara Municipal de Belo Horizonte). “CPI PBH Ativos”. Disponível em: https://cmbh.mg.gov.br/t%C3%B3picos/cpi-pbh-ativos

Portal CMBH. “PBH Ativos S/A fechou balanço de 2024 com lucro líquido de R$ 32,6 milhões”. 26 ago. 2025. Disponível em: https://www.cmbh.mg.gov.br/comunica%C3%A7%C3%A3o/not%C3%ADcias/2025/08/pbh-ativos-sa-fechou-balan%C3%A7o-de-2024-com-lucro-l%C3%ADquido-de-r-326-milh%C3%B5es

Lefebvre, Henri. O Direito à Cidade. 1968.

Harvey, David. The Story of Capital: What Everyone Should Know About How Capital Works. Londres: Verso, 2026.

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Notas:

1 BRASIL. Lei Complementar nº 208, de 2 de julho de 2024. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2024. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/leicom/2024/leicomplementar-208-2-julho-2024-795882-publicacaooriginal-172270-pl.html.

2 DIÁRIO DO GRANDE ABC. Santo André é primeira cidade da região a securitizar a dívida. Diário do Grande ABC, 19 jun. 2024. Disponível em: https://www.dgabc.com.br/Noticia/4145553/santo-andre-e-primeira-cidade-da-regiao-a-securitizar-a-divida.

3 ABC REPÓRTER. Câmara de Santo André aprova securitização de dívidas. ABC Repórter, 28 jun. 2024. Disponível em: https://abcreporter.com.br/2024/06/28/camara-de-santo-andre-aprova-securitizacao-de-dividas/.

4 CORREIO POPULAR (RAC). Prefeitura de Campinas inicia processo para “venda” da dívida ativa. Correio Popular, 7 fev. 2025. Disponível em: https://correio.rac.com.br/campinasermc/prefeitura-de-campinas-inicia-processo-para-venda-da-divida-ativa-1.1621765.

5 MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (MPC-SP). MPC pleiteia a anulação da securitização da Dívida Ativa de Ribeirão Preto. Disponível em: https://www.mpc.sp.gov.br/mpc-pleiteia-anulacao-da-securitizacao-da-divida-ativa-de-ribeirao-preto.

6 MIGALHAS. Securitização da dívida ativa como instrumento para o incremento. Migalhas, coluna Tribunais de Contas em Foco. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/coluna/tribunais-de-contas-em-foco/453546/securitizacao-da-divida-ativa-como-instrumento-para-o-incremento.

7 PORTAL CMBH (Câmara Municipal de Belo Horizonte). CPI PBH Ativos. Disponível em: https://cmbh.mg.gov.br/topicos/cpi-pbh-ativos.

8 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Câmara aprova regras para securitização da dívida ativa da União, de estados e municípios. Portal da Câmara dos Deputados, Brasília, 4 jun. 2024. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1068715-CAMARA-APROVA-REGRAS-PARA-SECURITIZACAO-DA-DIVIDA-ATIVA-DA-UNIAO,-DE-ESTADOS-E-MUNICIPIOS.a

9 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Ficha de tramitação do PL 2166464 (origem do PLS 204/2016, de autoria de José Serra).

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