Transporte Público: um novo horizonte se abre?

O presidente Lula sancionou, com vetos, a lei que institui o novo Marco Legal para o Transporte Público Coletivo no país. Aprovado pelo Congresso Nacional em maio, o texto promove uma série de mudanças na organização do setor. Em tramitação há seis anos, o projeto — considerado por especialistas um dos mais importantes para a regulação do transporte público brasileiro — passa agora a ser a lei federal (Lei nº 15.432/2026). O Marco entra em vigor daqui a um ano. Até lá, o texto aprovado ainda precisará ser detalhado por decretos e programas específicos, sob coordenação do Ministério das Cidades. Estados e municípios, por sua vez, terão esse período para adaptar seus regulamentos, editais e contratos às novas diretrizes nacionais.

É uma mudança significativa para o transporte público brasileiro. Enquanto a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), instituída em 2012, estabeleceu que o transporte coletivo e a mobilidade ativa devem ser prioridades — e que, por ser de certa forma uma “carta de intenções”, pode ser ignorada por falta de mecanismos de punição ou condicionantes específicos — o Marco Legal cria um novo ordenamento jurídico. Ou seja, seguindo as diretrizes da PNMU, altera a forma como o Estado contrata as empresas, substituindo antigas concessões por contratos de prestação de serviços, preços fixados em edital e metas de qualidade.

Para o pesquisador Daniel Santini, o novo Marco representa um avanço capaz de abrir novos horizontes para o setor, embora ainda deixe lacunas importantes. Autor dos livros “Sem Catraca: da utopia à realidade da Tarifa Zero (2024)” e “Passe Livre: as possibilidades da Tarifa Zero contra a Distopia da Uberização (2019)”, Santini é coordenador de projetos na Fundação Rosa Luxemburgo e uma referência nos estudos de mobilidade urbana no Brasil. Ele conta que a caminhada para aprovar o novo Marco deu-se sobre um terreno árido. Houve um esforço ativo do governo federal em dialogar com a sociedade civil, por meio de processos abertos e participativos, aponta Santini. Só que, ao mesmo tempo, o setor privado também se mexeu fortemente para garantir contratos longos, com condições bem generosas — um modelo que também concentra poder e abre brechas na fiscalização. 

Aprovado pelo Congresso em maio, o texto chegou a perder, durante a tramitação no Senado e sob pressão do lobby empresarial, dispositivos considerados cruciais para reequilibrar a relação entre prefeituras e operadoras. Entre eles estavam o controle público sobre as garagens e a ampliação da atuação do Cade na fiscalização de práticas anticompetitivas no setor. O nó da disputa ficou por conta da remuneração: enquanto a sociedade civil defendeu o pagamento por oferta, baseado no custo por quilômetro rodado, as empresas insistiram na lógica da demanda, atrelada ao número de passageiros. Assim, podem garantir subsídios e margens de lucro sem assumir, de fato, o compromisso com a qualidade do serviço. O novo Marco era visto pelas empresas do setor como uma forma de manter seus privilégios e, ao mesmo tempo, como uma “janela de oportunidade” para disputar o orçamento público diante da crise profunda e estrutural do transporte público no país, especialmente a partir da pandemia.

A crise, a “pegadinha” e o ponto final

As catracas rodam menos. Dados de 2024 da Confederação Nacional dos Transportes (CNT) revelam um “êxodo”: 29,4% dos usuários abandonaram o transporte público desde 2017, e outros 27,5% reduziram a frequência de uso. Esse movimento de fuga é impulsionado por uma combinação perversa de tarifas elevadas, frota sucateada, baixa flexibilidade, longo tempo de espera e viagem, e uma percepção generalizada de serviços de baixa confiabilidade. A perda de passageiros é causada não somente pelo serviço precário, mas também pelos cortes de linhas implementados para manter o “equilíbrio financeiro” dos contratos. Com isso, a oferta de transporte encolhe, o serviço piora e mais usuários abandonam o sistema. A percepção pública confirma esse cenário: a pesquisa Agenda Urbana 2024, realizada pela ONU-Habitat, apontou que 44% dos brasileiros identificam a mobilidade como o principal desafio de suas cidades. Em São Paulo, esse sentimento é mais agudo: 64,8% dos entrevistados consideram absurdo o tempo de espera no transporte público. 

Com esta debandada de passageiros, as operadoras de transporte passaram a defender que as prefeituras e governos estaduais se tornassem seus “clientes” por meio de subsídios vultuosos. Havia, portanto, a “pegadinha”: manter a remuneração atrelada ao volume de passageiros, e não ao custo real da operação. 

O Marco Legal busca colocar um ponto final nesta artimanha ao instituir o pagamento por oferta (quilômetro rodado), impedindo, por exemplo, que operadoras sacrifiquem linhas periféricas ou reduzam horários para cortar custos e lucrar mais. Além disso, cria dispositivos para o passageiro deixar de ser o único “financiador” do sistema. Parte da valorização imobiliária gerada por obras públicas, como metrôs e corredores de ônibus, poderá ser direcionada para baratear as tarifas; e grandes empreendimentos, como shoppings ou centros comerciais, pagar taxas ou investir na infraestrutura local para compensar seus impactos na mobilidade urbana.

Com o Marco, a gestão deverá ser orientada por indicadores de desempenho — como pontualidade, segurança e acessibilidade — e promove uma mudança estrutural no modelo de contratação: substitui as antigas “concessões” por contratos de prestação de serviços e preços fixados em editais de licitação, visando evitar “contratos precários” ou arranjos provisórios prolongados que não oferecem segurança jurídica ou metas de qualidade. “O que a gente precisa hoje são contratos menores. Contratos super longos, com garantias de lucro muito generosas e sistemas gigantescos, interessam apenas às grandes empresas”, sublinha Santini. “São difíceis de fiscalizar, implicam uma concentração de poder muito grande e trazem condições bastante favoráveis às empresas. O que a gente tem visto, a partir destes tipos de contratos, é uma queda significativa na qualidade da operação dos sistemas”. Leia artigo do Outras Cidades que mostra como o setor de transporte público brasileiro é dominado por 26 conglomerados.

Para garantir a capilaridade da rede, o Marco autoriza subsídios cruzados  — linhas ou serviços que arrecadam mais podem ajudar a financiar aqueles que operam com prejuízo — e estabelece a transição energética como pilar central, incentivando a substituição gradual de combustíveis fósseis por fontes limpas. A medida também busca dar fim à “caixa-preta” das operadoras: impõe transparência radical, obrigando a abertura de dados sobre custos, receitas e quilometragem para facilitar a fiscalização e o controle social — algo crucial para o Ministério das Cidades, que tenta resgatar o CIMUR (Sistema de Informações sobre Mobilidade Urbana) para construir uma base de dados nacional confiável que permita ao governo federal, estados e municípios monitorar a realidade do transporte em todo o país.

Para entender os vetos de Lula

Em suma, Daniel Santini avalia que os vetos presidenciais possuem uma fundamentação técnica clara e foram cruciais para evitar um “retrocesso grave”. O principal foi ao dispositivo que obrigaria estados e municípios a custear integralmente gratuidades e descontos. À primeira vista, parece fazer sentido: há a criação de um custo e, logo, deveria haver um orçamento reservado para cobri-lo. “O problema é que gratuidade não é custo”, aponta o pesquisador. A gratuidade para idosos, cita ele, ilustra como o custo do transporte é essencialmente operacional: um ônibus em circulação custa o mesmo, independentemente de transportar apenas beneficiários ou passageiros pagantes. Direitos sociais, portanto, não podem ser convertidos pelas empresas em um suposto “custo variável” para justificar a ampliação de subsídios.

Quanto ao veto à obrigatoriedade de subsídios federais para tarifas locais, Santini considera a medida “razoável”: há cautela do governo federal para não criar despesas permanentes sem previsão orçamentária imediata. No entanto, ressalta que a luta para garantir fontes de financiamento dos governos federal, estaduais e municipais deve continuar como um dos caminhos para estruturar adequadamente o sistema. Já o veto à isenção de pedágio para ônibus em rodovias estaduais e municipais seria outro cuidado do governo para evitar interferências indevidas na gestão de outros entes federativos.

Quanto ao veto presidencial à vinculação obrigatória da Cide-Combustíveis, ele não sepulta o debate sobre o financiamento do setor. Para Daniel Santini, essa é uma disputa em aberto no Congresso, pois acredita que há uma compreensão cada vez maior de que vincular o financiamento da mobilidade sustentável à tributação de modos poluentes trará grandes benefícios para a sociedade. “Você quer andar sozinho em uma SUV gigante, movida a diesel, com duas toneladas? Tudo bem, você tem esse direito”, exemplifica o pesquisador. “Mas isso provoca uma série de externalidades para a sociedade, e é razoável que esse custo não seja coletivizado, mas assumido de maneira individual. Ao mesmo tempo, a gente tem que premiar, beneficiar e estimular quem utiliza o transporte público coletivo ou opta pela mobilidade ativa”.

Mordedura da lei e luta pela Tarifa Zero

Santini enxerga muitas fragilidades; a principal: o novo Marco “não tem dentes”. Cita a Política Nacional de Mobilidade Urbana, que prevê textualmente que o transporte coletivo e a mobilidade ativa devem ser prioridades. Mas, passados quase quinze anos de sua aprovação, o que se vê é o oposto: “investimentos em obras para atender carros e motos, com uma expansão muito significativa das estruturas físicas voltadas a ampliar o espaço para a circulação de veículos motorizados privados, e muito pouco esforço para construir infraestrutura para os ônibus e para os sistemas de transporte sobre trilhos”, avalia ele. “Em São Paulo, por exemplo, não foram feitos corredores exclusivos de ônibus neste período nem avançaram as políticas de infraestrutura para bicicletas. Há casos muito concretos que mostram que regras sem dentes, sem mecanismos de punição e sem condicionantes podem ser solenemente ignoradas”.

No ano passado, uma expectativa — não totalmente ingênua — tomou conta do debate. Diante da atual onda de tarifas zero em várias partes do Brasil, apesar de limitada a pequenas e médias cidades, o presidente Lula encomendou ao Ministério da Fazenda um estudo interno sobre a viabilidade da tarifa zero em todo o território nacional. A intenção seria buscar uma nova “marca de gestão” no mesmo patamar do Bolsa Família, Prouni, Mais Médicos e Minha Casa Minha Vida? Paralelamente, outro estudo, encomendado pela Frente Parlamentar em Defesa da Tarifa Zero, que reúne 184 deputados, demonstrava a viabilidade da gratuidade universal e, também, propunha um “meio-termo” provisório: uma reforma na política do vale-transporte que, a princípio, beneficiaria apenas a população de baixa renda inscrita no CadÚnico — o que atenderia 24 milhões de brasileiros. E a implementação poderia ser iniciada já em 2026! Leia artigo do Outras Cidades sobre o tema. 

Pois bem. Nada disso veio.

No horizonte de lutas sociais continua, claro, a Tarifa Zero, com o potencial de transformar a lógica do transporte público: em vez de ser tratado apenas como mercadoria, ele pode passar a ser entendido como uma infraestrutura essencial para reduzir desigualdades, enfrentar a crise climática, diminuir congestionamentos, salvar vidas no trânsito, promover bem-estar coletivo etc… — embora Santini destaque que a Tarifa Zero “não resolve tudo”: “é uma base, um marco semântico para mudar as prioridades, mas ela deve vir acompanhada de aumento da oferta, de qualidade e de um trabalho para garantir efetivamente o transporte público para as pessoas”.

Neste sentido, outra frente de batalha está aberta e exige mobilização popular. Tramita no Congresso a PEC 25/2023, de autoria da deputada Luísa Erundina, que propõe a criação do Sistema Único de Mobilidade (SUM). O diagnóstico da PEC é claro: hoje, o peso do transporte público recai quase inteiramente sobre os passageiros, por meio da tarifa. A proposta defende que esse custo seja compartilhado por toda a sociedade, com repasses do governo federal aos municípios. A justificativa se apoia em três pontos: os usuários são, em sua maioria, a parcela mais vulnerável da população; o transporte público beneficia até quem não o utiliza, ao garantir o funcionamento da cidade e a fluidez do trânsito; e a União, por concentrar a maior parte dos recursos públicos, tem condições — e dever — de contribuir, sobretudo com os municípios mais pobres.

O SUM funcionaria nos moldes do SUS: uma gestão compartilhada entre União, estados e municípios, que juntos arcariam com os custos e a administração do transporte público nas cidades. Na prática, isso abriria caminho para mudanças significativas: redução — e até gratuidade — das tarifas em alguns casos; renovação da frota com ônibus elétricos, mais confortáveis e menos poluentes; melhoria da infraestrutura urbana, como terminais, estações, pontos de ônibus, calçadas, corredores e faixas exclusivas; maior integração entre redes municipais e intermunicipais; e, por fim, ampliação da participação popular nas decisões sobre gestão e controle do serviço.

A PEC, no entanto, enfrenta forte resistência de seus opositores, que tentam impedir sua votação na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC). Estão conseguindo, por enquanto.

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