O levantamento do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap) sobre a produ\u00e7\u00e3o legislativa no primeiro semestre de 2026 confirma uma tend\u00eancia que se consolidou nos \u00faltimos anos: o protagonismo do Congresso Nacional na iniciativa de leis. At\u00e9 2018, o Poder Executivo detinha a hegemonia absoluta na produ\u00e7\u00e3o legislativa, com taxas de sucesso superiores a 80% das normas aprovadas, conforme documentado por estudos cl\u00e1ssicos de Figueiredo e Limongi (1999) e Amorim Neto (2007). No entanto, a partir de 2019, essa din\u00e2mica foi invertida. Durante o governo Bolsonaro, o n\u00famero de leis de iniciativa parlamentar superou o de proposi\u00e7\u00f5es do Executivo, fen\u00f4meno que se intensificou com o fortalecimento do Congresso por meio das emendas impositivas \u00e0 Lei Or\u00e7ament\u00e1ria Anual e da amplia\u00e7\u00e3o de seus poderes regimentais.<\/p>\n
A participa\u00e7\u00e3o do Legislativo na produ\u00e7\u00e3o de normas tem crescido a cada ano, com os presidentes da C\u00e2mara e do Senado, ao lado dos l\u00edderes partid\u00e1rios do Centr\u00e3o, assumindo o controle sobre o que \u00e9 aprovado, quando \u00e9 aprovado e com que conte\u00fado. Quando h\u00e1 mais de uma proposi\u00e7\u00e3o sobre o mesmo tema \u2013 uma de autoria parlamentar e outra do Executivo \u2013 s\u00e3o essas lideran\u00e7as que decidem qual ser\u00e1 priorizada. Em geral, optam pela iniciativa parlamentar, ainda que, durante o governo Lula III, tenha havido algum espa\u00e7o para negocia\u00e7\u00e3o e considera\u00e7\u00e3o das pondera\u00e7\u00f5es do Planalto. No governo Bolsonaro, nem essa escuta ocorria: o Congresso reinava absoluto na defini\u00e7\u00e3o do conte\u00fado das pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n
Os n\u00fameros de 2026 s\u00e3o eloquentes. Das 165 normas incorporadas ao ordenamento jur\u00eddico no per\u00edodo, 136 foram de iniciativa de parlamentares, 21 oriundas do Poder Executivo e oito dos tribunais superiores, da Defensoria P\u00fablica e da Procuradoria-Geral da Rep\u00fablica. Foram 157 leis ordin\u00e1rias e nove leis complementares. Desse universo, 101 foram aprovadas em plen\u00e1rio e 64 diretamente pelas comiss\u00f5es, utilizando o poder terminativo assegurado pela Constitui\u00e7\u00e3o de 1988. Esse dado revela n\u00e3o apenas a pujan\u00e7a do Legislativo, mas tamb\u00e9m a crescente utiliza\u00e7\u00e3o de mecanismos regimentais que agilizam a tramita\u00e7\u00e3o, como as vota\u00e7\u00f5es h\u00edbridas, muitas vezes em detrimento da qualidade do debate.<\/p>\n
\u00c9 verdade que, no governo Lula III, a agenda legislativa do Executivo n\u00e3o foi obstru\u00edda, ainda que tenha avan\u00e7ado com dificuldades. O Congresso priorizou a aprova\u00e7\u00e3o de projetos de iniciativa parlamentar, mas n\u00e3o houve retrocessos significativos em pol\u00edticas sociais. Contudo, isso n\u00e3o \u00e9 garantia para o futuro. Se o Congresso que emergir das pr\u00f3ximas elei\u00e7\u00f5es for mais conservador, liberal e fiscalista que o atual, o risco de supress\u00e3o de direitos e de aprova\u00e7\u00e3o de reformas regressivas aumenta consideravelmente. Por isso, a import\u00e2ncia de n\u00e3o apenas eleger o Presidente, mas tamb\u00e9m eleger uma composi\u00e7\u00e3o do Congresso que lhe d\u00ea sustenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Desde que o Legislativo passou a liderar a iniciativa de leis, muitos retrocessos foram registrados nos governos Temer e Bolsonaro: reformas da Previd\u00eancia, reforma trabalhista e supress\u00e3o de direitos dos assalariados \u2013 parte delas, contudo, oriundo de iniciativas do Executivo, ou por ele formuladas, como foi o caso das EC 103\/19 (Reforma da Previd\u00eancia) e 109\/19 (ajuste fiscal). Mas avan\u00e7os ocorreram, sobretudo, nos governos do PT. Esse equil\u00edbrio t\u00eanue entre retrocessos e avan\u00e7os, no governo Lula III, s\u00f3 foi poss\u00edvel gra\u00e7as a uma certa distribui\u00e7\u00e3o equilibrada das relatorias. Na C\u00e2mara dos Deputados, o PSD liderou com 28 relatorias, seguido pelo PT e PL com vinte cada. No Senado, o PT conduziu 26 relatorias, seguido pelo MDB (23), PSD (18) e PL (16). Os relatores, como se sabe, s\u00e3o pe\u00e7as fundamentais no tabuleiro legislativo: negociam textos, participam de acordos e d\u00e3o o formato final das proposi\u00e7\u00f5es submetidas ao plen\u00e1rio.<\/p>\n
O processo legislativo tamb\u00e9m tem sido marcado pelo uso crescente do poder conclusivo das comiss\u00f5es, que permite a aprova\u00e7\u00e3o de mat\u00e9rias sem a necessidade de delibera\u00e7\u00e3o em plen\u00e1rio. Contudo, observa-se um esvaziamento da avalia\u00e7\u00e3o pr\u00e9via das comiss\u00f5es, o que compromete a qualidade do debate e a profundidade da an\u00e1lise t\u00e9cnica. Mudan\u00e7as regimentais recentes, que reduziram a margem de manobra das for\u00e7as progressistas, facilitaram o andamento de proposi\u00e7\u00f5es de interesse do mercado, acelerando o processo deliberativo, especialmente com o modelo h\u00edbrido de vota\u00e7\u00e3o, que permite a aprova\u00e7\u00e3o de mat\u00e9rias mesmo sem a presen\u00e7a f\u00edsica dos parlamentares em Bras\u00edlia.<\/p>\n
Quanto \u00e0 qualidade das proposi\u00e7\u00f5es transformadas em lei, os temas s\u00e3o variados: desde datas comemorativas at\u00e9 quest\u00f5es de administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, educa\u00e7\u00e3o e seguran\u00e7a p\u00fablica. O combate \u00e0 viol\u00eancia contra a mulher foi uma das pautas de maior aten\u00e7\u00e3o no Parlamento, influenciada pelo crescente n\u00famero de feminic\u00eddios no pa\u00eds. Exemplos concretos incluem a Lei 15.336\/2026, que determina a publica\u00e7\u00e3o peri\u00f3dica de relat\u00f3rios do Registro Unificado de Dados e Informa\u00e7\u00f5es sobre Viol\u00eancia contra as Mulheres. Tamb\u00e9m foi sancionada a Lei 15.410\/2026, que refor\u00e7a a prote\u00e7\u00e3o \u00e0 mulher v\u00edtima de viol\u00eancia dom\u00e9stica e prev\u00ea a submiss\u00e3o reiterada a intenso sofrimento f\u00edsico ou mental como modalidade de tortura.<\/p>\n
Outro avan\u00e7o significativo foi a aprova\u00e7\u00e3o da Lei 15.371\/2026, que institui o sal\u00e1rio-paternidade no \u00e2mbito da Previd\u00eancia Social e amplia progressivamente a licen\u00e7a-paternidade. O projeto, que tramitava no Congresso desde 2008, garante ao pai o direito ao afastamento e ao sal\u00e1rio-paternidade em casos de ado\u00e7\u00e3o ou guarda judicial, al\u00e9m de proibir a dispensa arbitr\u00e1ria do empregado desde o in\u00edcio da licen\u00e7a at\u00e9 um m\u00eas ap\u00f3s seu t\u00e9rmino.<\/p>\n
Entre as leis de autoria do Executivo, destaca-se a Lei 15.348\/2026, que instituiu o programa \u201cG\u00e1s do Povo\u201d, transformando o Aux\u00edlio G\u00e1s dos Brasileiros, criado em 2021 a partir da aprova\u00e7\u00e3o de projetos de inciativa parlamentar, em vigor por cinco anos, em uma pol\u00edtica p\u00fablica de Estado permanente. Outra iniciativa importante foi a Lei 15.388\/2026, que aprova o novo Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o (PNE) para o dec\u00eanio 2026-2036, estabelecendo planejamento estrat\u00e9gico para a educa\u00e7\u00e3o brasileira, da educa\u00e7\u00e3o infantil \u00e0 p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o. A mat\u00e9ria, apresentada em 2024, foi debatida e alterada pelo Congresso antes de ser sancionada em abril de 2026.<\/p>\n
A produ\u00e7\u00e3o legislativa tem se mostrado um term\u00f4metro preciso para medir a temperatura e o poder das institui\u00e7\u00f5es no \u201cnovo normal\u201d das rela\u00e7\u00f5es entre os Poderes da Rep\u00fablica. O elevado n\u00famero de iniciativas parlamentares aprovadas e sancionadas pelo Executivo indica que essa rela\u00e7\u00e3o ser\u00e1 marcada por intensa e permanente negocia\u00e7\u00e3o entre o presidente da Rep\u00fablica e os presidentes da C\u00e2mara e do Senado. O controle sobre a quantidade e a qualidade das leis, que escapou do Executivo a partir de 2019, s\u00f3 poder\u00e1 ser recuperado se houver um esfor\u00e7o coordenado para construir maiorias qualificadas no Parlamento.<\/p>\n
A experi\u00eancia recente demonstra que n\u00e3o basta eleger um presidente com um programa progressista; \u00e9 fundamental eleger uma composi\u00e7\u00e3o do Congresso que lhe d\u00ea sustenta\u00e7\u00e3o e que tenha afinidade ideol\u00f3gica com o candidato. A qualidade das leis \u2013 medida n\u00e3o apenas por sua quantidade, mas por seu conte\u00fado e impacto social \u2013 depende diretamente do alinhamento entre Executivo e Legislativo. Um Congresso hostil ou desalinhado tende a aprovar projetos que refletem interesses de mercado e retrocedem em direitos trabalhistas e previdenci\u00e1rios.<\/p>\n
Portanto, a mudan\u00e7a na composi\u00e7\u00e3o do Congresso, com a elei\u00e7\u00e3o de parlamentares comprometidos com uma agenda de desenvolvimento social e econ\u00f4mico, \u00e9 t\u00e3o importante quanto a elei\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio presidente. O controle sobre a agenda legislativa e a qualidade das pol\u00edticas p\u00fablicas depende de um equil\u00edbrio de for\u00e7as que permita avan\u00e7os sem retrocessos. Os destinos desse novo contexto est\u00e3o vinculados a novas regras, ao ritmo pol\u00edtico dos atores e aos movimentos sociais e econ\u00f4micos no Brasil e fora de nossas fronteiras. Boa leitura!<\/p>\n
Antonio Augusto de Queiroz<\/strong> \u00e9 jornalista, analista e consultor pol\u00edtico, e mestre em Pol\u00edticas P\u00fablicas e Governo pela FGV. Membro do Conselho de Desenvolvimento Social Sustent\u00e1vel da Presid\u00eancia da Rep\u00fablica, Conselh\u00e3o, \u00e9 tamb\u00e9m membro do Conselho Superior da Associa\u00e7\u00e3o Brasileira de Rela\u00e7\u00f5es Institucionais e Governamentais (ABRIG). Foi diretor de Centro de Acompanhamento da Constituinte (UnB) e diretor de Documenta\u00e7\u00e3o do Diap por 35 anos, e atualmente faz parte da C\u00e2mara de Reforma do Estado no \u00e2mbito do Minist\u00e9rio da Gest\u00e3o e Inova\u00e7\u00e3o em Servi\u00e7os P\u00fablicos (MGI). S\u00f3cio das empresas Consillium Solu\u00e7\u00f5es Institucionais e Governamentais e Di\u00e1logo Institucionais e Assessoria em Pol\u00edticas P\u00fablicas, \u00e9 autor de diversos livros e estudos sobre a din\u00e2mica dos poderes.<\/em><\/p><\/p>\n