Enquanto São Paulo recicla menos de 3% do lixo coletado e o país ainda convive com cerca de 2,3 mil lixões a céu aberto, o Espírito Santo construiu um dos modelos mais citados de gestão de resíduos do Brasil. Os números nacionais, porém, são apenas a ponta de um problema mais profundo: “a gente tem diagnósticos muito especulativos”, admite a promotora de justiça Isabela de Deus Cordeiro, para quem falta ao país um instrumento capaz de “traduzir todos os desafios que a política de resíduos aponta”. Sem dados confiáveis, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) — a lei 12.305, de 2010 — segue, na prática, longe de sair do papel.
Foi justamente para fazer a lei acontecer que Isabela assumiu, em 2012, o Centro de Apoio Operacional de Meio Ambiente do Ministério Público capixaba. De 11 organizações de catadores formalizadas e 103 lixões em funcionamento, o estado chegou a zero lixões em 2016 e hoje tem 80% das organizações de catadores contratadas pelos municípios. Para ela, a política de resíduos “não trata apenas de resíduos: trata de pessoas, de território, de justiça social e de reconhecimento de sujeitos historicamente invisibilizados”.
Promotora de Justiça do Ministério Público do Espírito Santo (MPES) desde 2005, Isabela de Deus Cordeiro é uma das principais referências nacionais em justiça socioambiental. Formada em Direito pela UFES, mestre em Direitos e Garantias Fundamentais e doutoranda pela Faculdade de Direito de Vitória, coordena o Fórum Capixaba de Resíduos Sólidos (FCRS) e o Fórum Espírito-Santense de Combate aos Impactos dos Agrotóxicos e Transgênicos (FESCIAT), além de dirigir a região Sudeste da Abrampa.
Nesta entrevista, ela conta como essa governança foi construída — e por que é a chave para o país sair do atraso. Com a proximidade da eleição nacional, destaca os riscos de uma mudança de governo, explicando que a “governança se estabelece a partir do reconhecimento de que há protagonismo das organizações de catadores de materiais recicláveis e de que a política não pode acontecer sem a participação dessas pessoas”. E ressalta a importância da união da sociedade civil sem ignorar o protagonismo do Ministério do Meio Ambiente, que, no caso das políticas nacionais, não pode ser “descartado”.
Como é que você entrou nessa causa? O que te chamou a atenção pra atuar nessa área de reciclagem?
Assumi o Centro de Apoio Operacional de Meio Ambiente, uma unidade de apoio aos órgãos de execução — os promotores de justiça — em sua atuação funcional. Naquela ocasião, a política ainda era muito recente — a lei é a 12.305, de 2010 — e foi deliberado nacionalmente que a meta estratégica de atuação era a Política Nacional de Resíduos Sólidos, fazê-la acontecer.
Naquele momento, eu pensei, junto com outro colega, em dois termos de ajustamento de conduta, os chamados TAC-01 e TAC-02. O TAC-01 versava sobre a implementação dos instrumentos da política propriamente dita: trazia o compromisso com o início da coleta seletiva, com o plano de gestão integrada de resíduos sólidos — instrumento básico da política no âmbito municipal — e com a educação ambiental em resíduos sólidos, pois você precisa ter esse engajamento e essa mudança de cultura. A gestão dos resíduos sólidos é uma mudança significativa: aquela alteração de encarar o resíduo sólido como lixo, que vai para o aterro sanitário indiscriminadamente, e aquela virada de chave para reconhecer no lixo a sua potencialidade de geração de renda, de minimização dos impactos ambientais. Essa virada de chave precisava acontecer — e ainda precisa. Fizemos também a previsão de apoio às organizações de catadores de materiais recicláveis, em modalidades de associação ou cooperativas, muito embora, no Espírito Santo, a gente tenha trabalhado basicamente no formato associativo, tendo em vista os impactos tributários que o modelo cooperativo acarreta.
O TAC-02 versava sobre a eliminação dos lixões, numa perspectiva de eliminação humanizada. Naquela ocasião, a gente tinha mais ou menos 103 lixões no Espírito Santo e apenas 11 organizações de catadores devidamente formalizadas — associações com CNPJ, com regimento interno, com algum nível de diretoria.
De lá para cá, a gente fez o acompanhamento regionalizado do cumprimento desses termos até 2016, quando, após uma mudança interna, eu deixei essa função e fui para a minha promotoria, na comarca de Viana.
De 2016 a 2020, eu comecei a ser procurada pelas organizações de catadores, porque a gente tinha conseguido chegar em 2016 com zero lixão em funcionamento e com organizações de catadores muito estruturadas. A gente saiu de 11 e avançou para 64 organizações. Naquele momento, com todo o acompanhamento, a gente chegou a fazer mais de 100 reuniões regionais, envolvendo todo mundo, e criou realmente uma governança de acompanhamento dos termos de ajustamento de conduta, que contava não somente com os municípios, mas também com o órgão ambiental estadual, a associação representativa dos municípios capixabas, o Ministério Público do Trabalho e o Ministério Público Estadual. Isso tinha dado um resultado muito positivo até 2016.
Esses retrocessos eu reputo muito ao fato de que, como ela é uma política muito transversal — envolve diversos setores dentro do município, diversas linhas de conhecimento —, você reúne dentro desse acompanhamento desde a assistência social, passando pela Secretaria de Serviços Urbanos, que regra geral é a secretaria responsável pela destinação e disposição final ambientalmente adequada, passando também pela Procuradoria do Município e pela Secretaria de Meio Ambiente. Então você tem uma intersetorialidade que deixou de acontecer. E isso vem muito em detrimento das organizações de catadores, que representam o ponto frágil dessa governança.
Em 2020, a gente estava iniciando a pandemia quando houve um parecer da Associação Brasileira das Empresas de Saneamento, que recomendava a paralisação de todas as organizações de catadores, por conta do perigo em torno da Covid-19. Só que isso nos trouxe a preocupação porque, de fato, a Covid-19 era uma situação bastante extraordinária e preocupante, mas se eles parassem, a gente estaria falando de que eles não iriam morrer de Covid, iriam morrer de fome.
Foi quando chamei a Secretaria Estadual de Saúde e sugeri um protocolo de atuação para resguardar a atividade das organizações de catadores no manejo do resíduo sólido reciclável. Nós produzimos uma portaria conjunta, que envolvia a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e a Secretaria Estadual de Saúde, e garantimos que as organizações de catadores poderiam continuar operando mediante a observância dela.
Nessa ocasião, a gente tinha esse dilema acontecendo e, ao mesmo tempo, a questão dos retrocessos que se faziam perceber — por exemplo, na não evolução da coleta seletiva, na universalização da coleta seletiva. E ainda tínhamos outros desafios, especialmente relacionados à contratação das organizações de catadores pelos poderes públicos municipais, ante a compreensão jurídica de que os protagonistas da Política Nacional de Resíduos Sólidos são as organizações de catadores — não digo nem na sua formalidade organizacional, mas dos catadores, sejam eles individuais ou organizados.
Foi por conta disso criamos o Fórum Capixaba de Resíduos Sólidos. Apresentei à administração superior do Ministério Público esse projeto, que começou em agosto de 2020, através de reuniões virtuais. Nessas reuniões, nós convidávamos todos os poderes públicos municipais, inclusive de maneira intersetorial. O fórum tem uma pegada estadual. Convidamos também os catadores e os principais atores institucionais de nível estadual. Convidamos a academia, através da Universidade Federal do Espírito Santo e do Instituto Federal do Espírito Santo, o IFES.
Começamos essa atuação com três comissões básicas: a Comissão de Fortalecimento das Organizações de Catadores de Materiais Recicláveis, que era coordenada pelo braço do micro e pequeno empreendedor do governo do estado, uma agência estadual que já era nossa parceira desde a elaboração dos TACs e dos acompanhamentos, e que sempre teve em perspectiva o reconhecimento de que, se a gente trabalhasse o fortalecimento das organizações de catadores, o que hoje era uma organização de catadores amanhã poderia ser um braço micro e pequeno empreendedor. A gente apostou nesse modelo de fazê-las crescer no devido tempo, sem pressa, porque basta lembrar que a gente conseguiu constituir essas organizações, muitas delas a partir das pessoas saindo dos lixões.
Esse movimento é crescente, contínuo, mas também de avanços e retrocessos ao longo dessa década. Hoje a gente tem o seguinte quadro: iniciamos com aquelas 11 organizações de catadores em 2012, evoluímos para 64, mas num primeiro momento trabalhando uma perspectiva de remuneração com base em bolsa reciclagem. Era praticamente: “olha, vocês vão receber isso para a gente começar a organizar vocês no modelo de associação e para que vocês possam sair do lixão”. A gente começou a fazer as capacitações dessas pessoas paulatinamente. De 2016 a 2020, a gente trabalhou essa pegada de bolsa reciclagem.
A partir de 2020, a gente começou a trabalhar o modelo contratual, o modelo de contrato com direitos e obrigações, uma vez que a gente já tinha trabalhado muito dessa capacitação. Os catadores e as catadoras já começavam a dar sinais de empoderamento, de que se reconheciam como sujeitos de direitos, já começavam a protagonizar a política, já adotavam no seu discurso a ideia de que “eu sou um profissional e eu mereço reconhecimento, e a maneira como eu vou alcançar esse reconhecimento social vai ser a partir de bem executar um contrato com o poder público municipal”. Hoje a gente tem 80% dessas organizações contratadas pelos municípios capixabas. Eu costumo dizer que um eixo contratual impossível de se abrir mão é a triagem, porque ela já acontece — toda organização de catador, no mínimo, faz a triagem, e ela já precisa ser remunerada pelo poder público municipal com base nisso. Mas, além da triagem, a gente começou a fomentar a contratação com base na coleta porta a porta e nos processos de educação ambiental. Por quê? Porque, quando a gente considera a diversidade dos tipos de municípios, nós tínhamos municípios com grande vocação de prestação de serviços, onde é natural que haja uma grande quantidade de material reciclável, mas tínhamos também municípios com vocação rural, onde remunerar só com base na triagem era praticamente impossível, porque a organização de catadores demorava às vezes três, quatro meses para consolidar uma carga de material. O perfil gravimétrico nesses locais sinalizava um volume menor de material reciclável, e o que acabava acontecendo? Essa organização existia, depois, não existia — toda vez que dava o período de colheita de alguma cultura, pagava-se bem a pessoa, a associação se desfazia, e a gente depois tinha todo um desafio de formalizar novamente a organização.
Foi quando a gente começou um enfrentamento com os poderes públicos municipais, para que eles contratassem as organizações com base nesses três eixos: a coleta porta a porta, remunerada pelo quilômetro rodado; a triagem, pela tonelada triada; e a educação ambiental, por unidade visitada. A gente começou a avançar nesse modelo contratual e hoje já começa a fazer a revisão desses contratos, estabelecendo agora metas de reciclagem. É natural, embora a gente tenha um delay temporal muito grande — que seria suprimido não fosse o fato de que ainda há pouco investimento nas organizações de catadores. Mas o fato é que somente diante dessa evolução, no próprio reconhecimento do catador quanto à sua potencialidade, é que nós conseguimos, agora, introduzir as metas de reciclagem como um objetivo fundamental a ser alcançado nessa perspectiva contratual.
Por que esse tipo de serviço é dispensado de licitação? Como é que funciona isso? Existe um cadastro? É fácil ter acesso? É por região, por bairro? Como é feito o diagnóstico?
Aqui no Espírito Santo, à medida que a gente foi fazendo esse acompanhamento, nós aplicamos um diagnóstico ainda em 2023. Foi algo desenvolvido localmente, embora o diagnóstico integre qualquer instrumento de planejamento. Você precisa ter um diagnóstico mínimo para conhecer e saber qual é o objetivo da sua política. Aqui no nosso estado, a gente tem o plano estadual de resíduos sólidos, que é um plano que, eu diria, ainda temos muito que avançar, por conta do fato de que os atores institucionais envolvidos nem sempre estão cientes das suas próprias responsabilidades. E aí, nesse ponto, o Fórum veio exatamente dizer: “olha, vamos, a gente precisa fazer isso, vamos fazer aquilo”. A gente está indo agora para a nossa quinta comissão, tendo em vista os desafios existentes no nível do planejamento. Porque a gente identificou, por ocasião da revisão do plano estadual de resíduos sólidos, que muitos dos objetivos não foram alcançados ainda. E os que foram melhor alcançados foram por conta do fórum.
E desse acompanhamento, esse período que estava previsto na lei, de que até 2024 era o máximo de adequação, foi atingido no estado do Espírito Santo?
Tivemos avanços e retrocessos. Em 2016, a gente tinha zero lixões em funcionamento.
Quer dizer que, no período de 2016 a 2022, houve realmente retrocessos? Dá para afirmar isso?
Dá. Dá porque, na verdade, a gente teve vários retrocessos. A gente começou a ter novamente áreas de disposição final irregulares em operação. E hoje a gente tem esse quadro. Eu ainda vou aplicar esse novo diagnóstico agora em 2026, que será apresentado aos municípios e a todos os integrantes do fórum no dia 15 de setembro. O nosso objetivo é atualizar esses dados, porque veja só: nós não temos, nem no nível estadual nem no nível federal, nenhum diagnóstico tão preciso. A gente precisou elaborar aqui um diagnóstico, uma série de questionamentos que representaram um diagnóstico a ser aplicado no nível municipal, mas também junto às organizações de catadores, para que a gente possa novamente realinhar as nossas ações por metas prioritárias. Em princípio, para que os projetos sejam bem-sucedidos, eles precisam ser monitorados, assim como qualquer política pública. Nesse caso específico, se você não tem, primeiro, uma governança eficiente do ponto de vista do acompanhamento, você não sabe que tipo de refinamento você precisa fazer na política, através de ações, diretrizes, programas de governo, de modo a atingir o objetivo do instrumento de planejamento.
E em que nível essa ação é mais necessária? No governo municipal, estadual ou federal?
O grande problema no nível municipal é que os municípios não têm equipes técnicas qualificadas. Quais são os desafios? No nível municipal, a gente tem o desafio de ter uma equipe técnica capaz — e eu estou falando de qualificação técnica mesmo, isso significa que o instrumento do nível municipal, que é o plano municipal de gestão integrada, precisa de um acompanhamento intersetorial. Como você não tem profissionais com qualificação técnica adequada, você vê esse instrumento de planejamento sendo engavetado, ele não acontece na prática. E o que isso representa? Representa que a coleta seletiva não é universalizada, que muitas das disposições finais de resíduos sólidos — os rejeitos que deveriam ir para o aterro sanitário — são dispostos em locais inadequados. Você não tem a educação ambiental de maneira eficiente, de forma a levar a sociedade civil a esse compromisso. Então você fragiliza toda a política no nível municipal.
No nível estadual, o que a gente verifica é que muitos estados — eu diria até que a maior parte deles — não reconhecem a responsabilidade quanto à gestão de resíduos sólidos, quando, na verdade, é fundamental a participação do Estado, pois a disposição final ambientalmente adequada, ou seja, encaminhar o rejeito para o aterro sanitário, é muito cara. A maior parte dos municípios não dispõe de recursos financeiros para custear a disposição final ambientalmente adequada. Além disso, a gente precisa de que a logística reversa seja uma exigência no nível estadual — é dele a responsabilidade de fiscalizar a implementação da logística reversa. Então, quando você não tem o Estado inclinado a cumprir esse papel, isso vai se refletir no município. Por quê? Porque aquela embalagem plástica que deveria estar recebendo uma destinação adequada, de retornar para o setor produtivo, está lá ou no lixão ou indo para o aterro sanitário desnecessariamente, quando deveria estar sendo reintroduzida na indústria.
Já no nível federal, temos algumas iniciativas muito valiosas e bacanas, mas a gente ainda tem pouco compromisso em aportar recursos às organizações de catadores, para que elas sejam efetivamente capazes de dar as respostas necessárias.
A questão da reciclagem não vai apenas pela questão econômica e da indústria, tem a questão do meio ambiente, que eu acho que é o ponto principal. O que a senhora acha que poderia ser feito, nos três níveis, para que a reciclagem se tornasse uma coisa mais efetiva?
Eu acho que a gente precisa desenvolver governanças interníveis, governanças em torno da política que reúnam o governo federal, o governo estadual e o municipal. Se você não conseguir… e aí, por exemplo, eu digo, porque nós recentemente, na Abrampa — Associação Brasileira do Ministério Público Ambiental —, criamos o Fórum Nacional de Logística Reversa. O tanto de coisa que a gente já conseguiu e já vem avançando no nível federal, por estar em articulação permanente com o governo federal, com os estados, trazendo todos esses atores para as suas responsabilidades, é isso que faz a diferença.
A senhora acha que uma mudança de governo afetaria essa construção?
Dependendo do governo, com certeza. Não tenho a menor dúvida. Por quê? Porque essa governança é estabelecida a partir do reconhecimento de que existe um protagonismo das organizações de catadores de materiais recicláveis e de que a política não pode acontecer sem a participação dessas pessoas. Então, para essa governança ser adequada, ela tem que reunir os atores institucionais, mas também os atores não institucionais, que é a sociedade civil.
E o que você considera que a sua experiência pode ser aproveitada para outros estados?
Já existem dados mais recentes que indicam que estamos em torno de 10% de reciclagem no Brasil. Obviamente que a gente ainda tem muito que evoluir. A importância, por exemplo, da aplicação do diagnóstico permanente é exatamente a gente conseguir monitorar a política. Hoje eu acho que a gente tem um diagnóstico da política muito fragilizado, por conta de não ter um instrumento adequado. Por exemplo, a gente tem o Sinir, que é o Sistema Nacional de Informações em Resíduos, mas ele não é capaz de traduzir todas as necessidades de informação que nós precisaríamos ter para efetivamente constatar os desafios existentes e, a partir daí, refinar as ações necessárias para o alcance de melhores resultados. A gente tem diagnósticos muito especulativos. A gente precisaria ter um diagnóstico bem mais refinado e bem mais capaz de traduzir todos os desafios que a política de resíduos aponta.
E nisso o Ministério do Meio Ambiente poderia tomar a frente.. Quais políticas seriam eficientes em outros estados?
O Ministério poderia tomar a frente, exatamente para melhorar o nível de informação que a gente tem sobre a política. É um modelo interessante, mas por conta dessa aproximação entre as instituições e os afetados pela política pública, o que faz a diferença, é essa mobilização social e essa governança estabelecida em torno da política. Claro, não estou falando para um nível do estado de São Paulo, que é muito mais desafiador, mas você trabalhar regionalmente é fundamental. A política tem que ser trabalhada numa região, reunindo todos os atores locais, com foco no fortalecimento das perspectivas ambientais e sociais. Porque, veja só, essa política não tem compromisso só com o manejo adequado dos resíduos sólidos. Do ponto de vista ambiental, a gente precisa de um compromisso com a redução das desigualdades sociais. Passa por educação, pela inclusão socioprodutiva dos catadores, pela profissionalização desse setor, pelo melhoramento da qualificação desses atores.
